郭正林:一个村庄的民主治理 ——来自广东西山村的报告 http://www.wtolaw.gov.cn 2003-01-11 11:21:20 本文是笔者应范瑜、贺雪峰之约而写的案例研究报告。发表在范瑜、贺雪峰主编《村民自治的村庄基础:来自全国十省市的村民自治调查报告》,西安:西北大学出版社,2002年。如需引用,请核对原文。
西山村地处广东省增城市郊区,是个拥有4680人的大村。1999年11月,在西山村的历史上,第一次实行了村委会直选,迈进入了民主治村的新阶段。然而,西山村又是一个精英民主治理结构的典型。在本文中,我们将要揭示的谜团就是,村民直选之后的村庄,民主治理机制是如何建构并如何运转的?
笔者于2001年11月和2002年3月两次到西山村进行了实地调查。[1]在调查中,我们课题组与村委会进行了座谈,同部分村干部、村民及相关人员分别进行了交谈,还收集有关了《西山村民主选举村委会工作回顾》、《西山村财务管理制度》、《西山村征地收益分配方案》、《西山村合作社管理条例》等文字材料。本文主要根据这些调查资料而形成。
一、西山概况
西山村是增城市荔城镇所属的一个村。这个村紧接增城市区,2002年2月建成通车的环城一路穿村而过。本村东区3000多亩土地已被市里规划为高新科技工业园。为此,市政府专门成立了“东区科技工业园管理服务中心”,不少外商进驻这个科技开发园区。为本村经济社会发展带来了勃勃生机。
本村共有1164户,4680人,分布在10个村民小组。本村劳动力2058人,其中男1161人,女897人。本村是个复姓村庄,主要姓氏有蔡、江、李、林等。村里的蔡氏宗祠保留完好,是本族子民祭祀先祖、褒扬族众的场所。
本村现有土地资源2765亩,其中水田1350亩,旱地1415亩,山林1450亩。主要农产品有稻谷、蔬菜、荔枝、生猪等等,是农户的主要收入来源。本村非农产业落后,村集体每年的厂房场地租金收入仅为6万左右。2000年,由村组两级入股并注册成立了一个村公司,当年赢利60多万,2001年纯收入160万,大幅提高了村集体收入。由于土地的征用与开发,本村应得征地款高达7000多万。随着土地款的陆续到位,成为本村公益事业和基础设施建设的主要资金渠道。
在西山村,村民小组的经济组织形式是合作社。合作社既是集体经济组织,也是综合性的管理单位。各合作社的基本情况如表1(略)所示:
二、卷入民主浪潮的经济精英
开放改革二十多年的广东,许多洗脚上田的农民,在市场经济这个大舞台上演练成了经济精英。他们的身份变幻无穷,“总裁”、“董事长”、“总经理”、“老板”、“企业主”、“村长”、“人大代表”、“政协委员”等,许多让人羡慕的光环都笼罩在了他们的头上。正是这个群体的活跃,折射了广东农村经济的活跃。一旦村民直选的制度登陆广东农村,民主的浪潮就会把这个活跃的群体卷入村政的舞台。
无论我们如何定义精英,能够被称之为精英的人物,总是比别人拥有更多的社会影响力。他们的影响力,归根到底来自于他们掌握着比别人多的资源。一旦这些资源成为权力的基础,这些资源就转化为权力资源了。权力资源具有多样性,财富、职权、知识、经验、关系等都可以成为权力资源。权力资源的要素结构决定了精英的不同类型。所谓经济精英,就是在他们所控制的资源要素结构中,更多的是物质财富,从而影响人们的经济生活;所谓权力精英,就是他们控制更多的是组织的职权,从而影响权力的分配格局;所谓知识精英,就是他们知道得比别人多,从而影响别人对事物的判断。精英的资源结构和获得方式都是可以变化的,从而导致精英类型与角色的双向转换。例如,当一个经济能人徘徊在权力的舞台之时,他扮演的仅仅是经济精英的角色;当他进入权力的舞台,就同时扮演权力精英的角色了。而民主选举的制度,就是提供了这幺一种开放的机会,使各路精英与人马都有平等机会进入权力的舞台,行使公共管理的职权。
现在,不少人对村民选举能否真正把精英人物选入村级领导班子,持怀疑态度。说到底就是不相信村民群众具有理性选择的能力。笔者在近期调查中,常常听到类似的怀疑论调。这些论调不外乎是想证明,素质低下的农民选不出高素质的村干部,因而村民选举是在瞎胡闹。他们说,村民们对上级一贯倡导的“德才兼备”原则不以为然,竟然把选票投给了“三盲”(文盲、法盲、科盲)和“三违”(违法、违纪、违规)人员,甚至使村政大权把持在宗派及社会恶势力手中。西山村的村民选举过程表明,农民不会把村庄的公共权力随便交给那些能力缺乏、没有发展思路以及办事不公的人。而西山村的村民选举提供了一个反例。
西山村的蔡伯高是个典型的经济能人。他独资或合股投资了四间企业。1999年的村民直选,把他卷入了民主自治的时代大潮,从而使一个经济能人转变成村政精英。应该说,这种现象在广东农村是十分普遍的。西山村77.3%的选民把选票给蔡伯高,期待他能够把市场经营的发展思路带给西山村的集体发展。从西山村集体2年多的运作情况来看,西山村的民主选举没有选错人。蔡伯高走马上任之后,村里的繁杂事务占去大部分精力和时间,自家公司的业务只得抽空打理,公司的业务经营受了一定的影响。而且,他把村主任职务津贴全部捐给了村集体,常常办公家的事情,掏自己的腰包。这种行为,既体现了一个经济能人的实力,也体现了他的一种人生追求。
然而,村民直选只是为精英转化提供了一种机会。要把这种机会变成现实,并不是轻而易举的事情。西山村的村委会直选,是充满了新旧观念和势力较量的艰难过程。
1999年11月,西山村进行了本村历史上第一次村民直选。选举采取了海选模式,即先由村民在一张白纸上提出村委会主任和成员的候选人,各候选人按得票多寡加以确定,再对候选人进行投票表决。这是西山村选举的基本程序。
西山村选举过程的艰难,关键是现任村主任的选民资格问题引起了方方面面的争议。上级部门、镇干部、村干部、村民群众以及蔡伯高本人对这个问题的看法都有分歧。原来,蔡伯高在深圳买了商品房,户口从西山村迁了出去。按照《村委会组织法》,选民必须是“本村村民”。广东省的村委会选举办法对“村民资格”的要求,是同时满足三个条件,既年满18岁、户口在本村和有政治权利。
一提到村民资格问题,蔡伯高心理就难以平静:怎幺不搞选举,就是村里人,而一搞选举就变成了村外人了?他从来没有遇到过,也没有反思过这种身份的自我认同与社会认同不一致的尴尬的矛盾。他的理由是,本人在西山村土生土长,文化心理认同是西山村民;本人一直承担村里的责任田义务,每年都完成了交粮纳税的任务;本人兴办的主要企业,注册和经营也都在本村范围;本人常年住在本村,参与村里的公益事业。可以说,如果不是村民选举,他的“村民资格”根本不会成为一个公共问题。那幺分歧是如何发生的呢?
在本村海选提名村委会候选人过程中,在村民鼓动下,蔡伯高在海选提名日的前三天才决定参选。而候选人提名结果却出人意料,真是“有心栽花花不成,无心插柳柳成荫”。全村共有3003名选民,蔡伯高的候选人提名得票率高居榜首。然而,在正式张榜候选人得票情况的时候,他的名字却排在了后面。这引起了支持他的村民的不满,也使他本人感到窝火,觉得不公平。
针对蔡高票获得候选人提名的结果,原村干部班子采取了一些应急措施。其中最主要的一条就是认定蔡伯高不具备选民资格。这一条一成立,蔡伯高当然就被踢出局了。当支持蔡的那些村民知道原村班子的这一意图之后,他们的不满情绪就变成了集体上访的行动。结果,全村800多村民联名写了上访信,分别送到了市民政局、市人大等部门,要求落实政策规定(即省人大制定的《广东省村委会选举办法》的补充条例:“生产资料在本村,并履行村的义务的村民,应具有选民资格”)。而反对蔡伯高的人,也针锋相对地要求上级依法办事,严格执行“户口不在本村就不是本村村民”的规定。村里的两派人马轮番上访,互不相让。最后,经民政部门调节达成了由全体选民公决的妥协办法。于是,本村召集村民会议,对蔡伯高的村民资格问题进行投票表决。结果,蔡的村民资格获得了村民的表决通过。
当笔者询问蔡本人当时对这件事情的态度时,蔡说到:“这对我是不公平的。我是不是西山村民,还要由这幺多人来专门投票表决,心情无论如何都不会轻松。我只是感谢村民们对我的信任才答应参选,没想到闹出这幺多事情来。在投票表决我的选民资格时,我唯一的想法就是为支持我的村民争一口气。”
平息了“村民资格”风波后,西山村的村委会选举按统一规定的选举程序,在村委会设中心会场,在10个合作社分别设立投票箱,各个投票点设秘密写票间,村民在秘密写票间划票后,将选票投入票箱。整个投票过程都有选举委员会人员、各村民小组推选出来的工作人员、镇政府选举观察员监督投票过程。因此,选举秩序良好。在选举开支方面,本村总共花了9万元,全部由村财政负担。而选举开支占村集体年纯收入的137%,超支37%。
西山村的第一届村民直选,全村参选率98.7%,蔡伯高得票率77.3%。而且,新当选的村委会成员都是一般群众。这样的选举结局,会不会不利于村党支部的工作呢?从西山村的实际情况来看,如果上级党委能够及时调整村党支部的班子结构,尊重村民选举的结果,那幺当选的人即使不是党员,也不会影响村级组织的正常开展。
西山村村委会刚上任的时候,原支部干部对新村委采取观望的态度。党支部对村委会的工作支持不够,那些习惯了包办代替的党员干部,甚至认为村委会的权力过大,有操控全面工作,脱离党的领导,在实际事务上架空党支部,因而有意排斥村委会干部,使村委会发挥不了作用。例如,当时的征粮、电网改造这些应该由村委会负责的工作,都由支委干部组织召开合作社主任会议进行工作,村委会干部全部排斥在外。面对这样的工作困难,村委会及时向镇党委政府反映。镇党委召集了村支两委会议,弄清了问题的症结,调整了支部班子。在强调党支部领导村委会工作的同时,明确要求“领导不包办”。在镇政府的帮助下,西山村的村支两委制定了比较明确的分工责任制,规定凡制定计划、规划以及决策事项,都要经由村支两委联系会议讨论商量才能算数。而村支两委集体决定的事,再按分工分别去落实(参见表2,略)。1年后,蔡被吸纳为中共党员,工作起来更得心应手了。
总结西山村村委会选举的经验,可以得出这样的一个认识:民主表决是解决争端的一个有效机制。如果村委会选举是严格依照程序进行的,而且村委会所行使的职权是真实有效的,那幺村民在选举中的行为倾向,符合理性选择的假设。符合这种假设的选民,将以“能力”、“责任”、“公心”这些价值标准来取舍他们的当家人,从而使那些在市场竞争中崛起的经济能人有很高的机会转化为村政精英。
三、村里的大事
民主的制度的绩效,不仅体现在贤能取向的人选机制上面,更重要的是体现在公共产品和公共服务取向的治理绩效上面。如果农村基层民主,只是停留在选举这一个环节,那幺民主的制度绩效就无从体现。村民在选举中的贤能取向,归根到底就是期望他们的村庄能够建立一个好的治理结构,从而有效地满足他们对公共产品和公共服务的要求。如何建构这样一种治理结构,既是村民选举的目标,也是评价村民选举实际效应、评估村干部工作绩效的客观标准。在西山村,村民直选出来的村委会,具体抓了那些大事呢?成效如何呢?村民对当选村干部的期望是否落空了呢?读者从如下几件大事,就会有自己的判断。
第一件大事:建章立制,改革制度
村委会直选产生之后,村委会认识到,要治理好一个村庄,首要的事情就是建章立制、配套完善各项制度章程。为了使各合作社规范化运作,[2]使村委会依法办事、依规行使村民自治权力,西山村先后制定了《西山村村民自治章程》、《西山村村民自治制度》、《西山村财务制度》、《西山村村务制度》、《西山村征地款分配方案》,还分别制定了六个村规民约。这些制度经由村民代表会议审议通过,从而对全体村民具有约束效力。
西山村建章立制的着眼点是建立健全村民自治的六项基本制度:一是村民议事制度,二是村委会工作制度,三是村委会干部廉政制度,四是财务、村务公开制度,五是财务管理制度,六是村调解委员会工作制度。
村民议事制度的实质是要建立一套解决争端的制度机制,从而避免个人专断或者议而不决的毛病。《西山村民自治制度》规定,本村重大事情要召开村民会议或村民代表会议表决。所谓“重大事情”主要有七项:1)召开村民会议,选举产生或罢免村民委员会的组成人员。2)审查修改本村发展规划和经济发展指标及村民福利的有关事项。3)审议通过集体经济项目的投资、重大经营决策及重大财务开支。4)审议通过村的各项制度,监督村干部工作,保证各项制度的落实。5)讨论完成国家任务的各项措施。6)选举产生理财小组机构。7)讨论决定重要人事安排。
村委会工作制度建设的建设,主要明确村委会的工作职责、工作程序和办事方法。西山村的村委会工作制度主要内容有六项:1)积极接受上级人民政府对村委会工作的支持、帮助和指导,配合乡镇中心工作的完成;2)遵纪守法、密切联系群众,为群众办实事;3)落实村干部工作目标岗位责任制,制定和实施本村经济、文化教育、农业科学、公益事业等发展规划;4)搞好两个文明建设,不断提高村民的政治思想素质,按时完成征兵服役、计划生育等任务和上级依法征收的各项税收任务;5)每年召开一次村民代表会议;6)坚持村干部日常上班制度,方便村民办事。
与村委会工作制度密切相联的是村委会干部的廉洁制度,主要内容也有七项:1)树立全心全意为人民服务的思想,依法依章为民办事。2)廉洁奉公,勤政为民。不准用公款向上级和下属派送“红包”和收受此类“红包”,不准贪污和私分公款公物;不准索贿、受贿、行贿;不准用公款报销各种应由私人支付的费用;不得接受有碍公务公正的宴请或借故大吃大喝,挥霍集体钱财。3)发扬民主作风,不准违反民主集中制原则,不准搞家长制和一言堂;不准以任何方式侵占国家、集体和个人的财物;不准干扰各项工程招标和强行指定工程承包者;不准违反规定及程序批复和占用宅基地或其它用地。4)不准参与或支持包庇走私贩私、骗税逃税和贩黄买黄、贩吸毒品等活动;不涉足色情场所,不参与赌博活动;不准参与营业性歌舞厅、夜总会等用公款支付的娱乐活动。5)办事要襟怀坦荡。不准造假、伪造和销毁证据;不准隐瞒真相,歪曲事实,推卸和逃避责任,不准知情不报;不准捏造事实诬告他人;不准背后搞小动作影响团结;不准对发表批评意见者、检举揭发者进行打击报复。6)移风易俗,树立文明新风。不准利用本人及家庭成员婚丧嫁娶以及生日、乔迁等机会大操大办,挥霍浪费。7)村委会党员、干部要接受党支部和镇党委的领导和监督。
在西山村,村里的财务和村务公开制度最为具体明确。主要内容包括:1)村委会及各村民小组成立理财小组,成员由村民代表会议选举产生。2)配备有专业资格的会计员、出纳员;财务人员参与村委会的财务收支预决算,负责管理村委会和各合作社的帐目管理工作,村委会的财务人员任免报镇政府主管部门审批。3)村务公开的主要项目有:现金的收支、各项财产、债权债务、收益分配、代收代缴费用、征地补偿费使用、承包收入、基建工程开支、公益事业的支出、财务收支预决算制度、村提留统筹负担、承包项目上的招标、农村水电费的收取情况、计划生育指标的安排、宅基地的审批、村干部年度工作目标执行情况和工资报酬、功绩过失情况、农民负担情况、救灾救济款物发放情况,等等。4)出纳员每月公布收支明细帐,会计员每月按上述财务公开的内容及会计明细科目进行公布,每季度末公布承包款收缴情况;每年的第一季度,村委会、村民小组要接受镇对上一年度的财务审计,审计结果公布于众;每年接受市、镇有关部门的财务审计,审计结果公布于众。
关于财务管理制度建设,主要内容有八项:1)村委会设财务室,由村主任抓财务工作,审议和批准各项财务开支,并由一名副主任负责财务室工作。设立专业会计、出纳员,财会人员要持证上岗。2)财会人员实行聘用制,任免和调换必须经村委会集体研究批准。3)集体的现金由出纳员专管,有价证券由会计员专管。出纳员现金库存不得超过500元,因公借款须经村主任批准,办理有关手续才能借出。凡借支2000元以下的由主任审批,5000元以下的由村委会集体研究批准,主任签名,并要在公务完成后5天内结请。4)严格项目及经济开支审批手续。财务开支审批权限:非生产性和预算外开支,200元以下由村民小组长审批,10000元以下由村委会讨论审批;10000元以上由村委会民主理财小组及村民代表会议讨论审批;10万元以上的由村委会民主理财小组及村民代表会议讨论审批并送镇政府批准。5)强化固定资产管理,每年对固定资产进行盘查、清查,防止流失。凡使用年限一年以上、单位价值在300元以上的列为固定资产。6)做好财务会计档案管理工作,设立会计档案柜。7)规范财务管理,统一帐册、统一科目、统一帐薄、单据、记帐凭证和报表,设立“三帐”(现金日记帐、总分类帐和明细帐。8)村的财务工作接受镇和上级业务部门的指导和监督。
为了及时有效地调解村民纠纷,防范各种违法犯罪行为,村委会十分重视调解和治安保卫工作制度的建设。归纳起来主要有六项:1)实行例会制度,每月召开一次治安、调解工作会议。2)建立纠纷排查制度,每月组织一次村民纠纷的排查活动。3)建立汇报制度,每月向镇司法所汇报一次调解工作情况,发生重大纠纷和激化事件,要立即报告。4)建立登记制度,即建立调解纠纷登记薄、法制宣传登记薄、学习会议登记薄、来信来访登记薄以及调解人员花名册。5)建立回避制度。6)建立回访制度。在西山,设立了有专人负责的群众来信来访办公室;还组建了村治安队,设队长和副队长各一名。
当完成上述的建章立制工作之后,村委会针对村民反映比较强烈的财务问题,着重对财务制度进行了改革。改革的主要措施是,1)成立5人理财小组,设财务总监一名,加强财务监督。2)确定全村每月10日为全村财务检查会审日,各合作社的帐目都要到村委会来会审,从而加强财务工作的民主监督。3)实行接待费定额控制制度,规定村支书、村主任的接待费每月不超过600元,副书记、副主任500元,支委、村委、文书400元,其它聘用人员300元。4)改革村干部交通和通讯费补贴办法,原来购置的摩托车一律折价下放给个人,每人每月补助交通费100元;通讯费实行定额补贴,标准是书记主任300元/月;副书记副主任250元/月;其它人员200元/月。
西山村这些点点滴滴的财务制度改革,不仅每月为村集体节省了34500元,更重要的是促进了村级组织的廉政建设,密切了干群关系,提高了群众对干部的信任和满意程度,获得了明显的效果。
第二件大事:让更多的村民参与民主决策
让更多的村民参与村庄的民主决策和民主管理,是西山村民主治理又一件大事。这使西山村步入了民主治理的轨道
在直选村委会以前,村里的大事都是由村支两委一班人出主意、抓点子和拍板子,村民难以参与村务管理,导致村民和村干部“两张皮”的状况。例如,当时村里的接待费每天就有1200多元,村民十分当心村集体的征地款就这样被白白花掉,办不成一件大事,但又无可赖何。又如,当时村集体为每位村干部配置了摩托车上班用,每年还要补贴1500元的修理费和汽油费。村民认为存在公车私用的问题,但又无力改变这种局面。新当选的村委会认识到,让更多的村民直接参与村务的民主决策和管理,是解决这些弊病的根本途径。
如何扩大直接民主的范围呢?西山村的做法是,在建立村民代表会议制度的同时,完善社员代表会议,并实行“村民代表会议”和“社员代表会议”的联合会议制度。而两会合一也就自然扩大了本村直接民主的范围。
西山共有1164户,3000多选民,分布在10个村民小组。每个村民小组的经济组织是合作社。村民代表会议的代表按15户选1个代表,代表总数72名。而社员代表则按5户推选出1名代表,社员总数为223名。在民主表决村里大事的时候,村民代表和社员代表同时与会,享有相同的民主权利。一年来,这样的民主决策会议共召开了三次。第一次主要是审议并通过了《西山村村民自治章程》和《西山村村民自治制度》,第二次会议的主题是讨论村小学的重建与选址问题,全体代表投票表决通过了村委会的这一提议。第三次会议是年终总结,由村主任向两会代表报告年度工作总结,村委会各成员答复与会代表们的询问。
除了充分发挥村民代表和社员代表会议的民主决策作用外,村委会在决策涉及全村各社利益等重大问题的时候,还通过召集社长会议、或下到各社召开村民和社员代表座谈会议等形式,集思广益,听取各方意见和建议,改进村委会的工作。1年多来,村委会共召集社长会议8次,召开各社村民、社员代表座谈会9次。这就进一步拓展了村民民主决策和民主管理的参与渠道。
第三件大事:理财民主化
西山村的村集体收入主要来自两个方面:一是经营性收入,包括厂房租金、村公司经营收入、企业经营管理费,2001年达到170来万;二是土地款收入,包括各合作社的征地款管理费(上缴村委会的比例为5%)以及村集体土地的征地款(帐面数字7000多万元)。土地款的大头属于各合作社的社员,不属于村委会所有,但如何管理好全村各社的征地款,既涉及各家各户的切身利益,也涉及到本村的未来发展。
西山村正处于城市化过程中,由于所在城市快速地向郊区扩张,西山村的全部土地都纳入了市政发展规划的盘子。因此,村集体的土地被陆陆续续正式征用,征地款也就一笔一笔地开始到位。村里按照国家有关法律和政策规定,将土地补偿款经由合作社再分配到村民手中。为了规范征地款的分配和使用,村委会召开全体社员大会讨论并通过了《西山村征地收益分配方案》,这个方案主要是明确了受益对象的资格和分配方式。
而本村民主理财的组织形式就是西山村民主理财小组。理财小组成员由村民直选推选,不由村委会任命产生。民主理财小组的职责主要是审查和监督村支两委的日常开支、村财务收支平衡和村里的重大开支事项。
第四件大事:加强农村社区建设规划
长期以来,西山村的土木建设缺乏规划,村里也缺少一条象样的路可走。村民建房也是各自为政,样式五花八门,朝向四面八方,缺乏规划。随着本村城市化步伐的加快,西山的干部群众倍感强化农村社区建设规划的重要性。为此,《西山村村民自治章程》赋予了村委会规划社区建设的职责:村委会要“编制实施本村建设规划,按照规划修建村路,指导村民建设民房,整顿村容,发展公益事业,搞好公共卫生,改善居住环境,提高村民健康水平。”目前,村民新建住宅都必须要按村里的规划进行,以提高村民的整体规划意识。
关于村民宅基地管理,西山村自治章程规定:“村民建房实地实行合作社统一规划,由本人申请,村民小组核实,由村委会研究统一审批。村委会审批后,用户到国土所领取并填写《用地申请表》,由村民小组负责人签名并盖章,交村委会主任签名及盖章,再到国土所办理《土地使用证》”。
新当选的村委会把强化农村社区建设规划放在重要日程上面,由村主任、村支书亲自抓规划、抓落实。在村主任的积极推动下,村委会聘请了专门人才,按城市住宅小区的样式设计了本村总体建设蓝图。这个蓝图对村民宅基地的大小、分布和建房标准进行了全面的规划,要求村民新建住宅必须在建房规模、外墙装修、住宅与住宅之间的距离、房前屋后的绿化等方面符合村整体规划蓝图,否则村委会有权拒绝村民宅基地申请。村的规划对村庄的公共活动场所、村路、村庄的整体的绿化、生活污水以及垃圾处理等方面也进行了全面规划。
为了严格执行村社区建设规划,凡获准新建住宅的村民,必须在三个月内动工兴建,不得以“打地基不建房”的形式霸占宅基地。否则,村委会将收回宅基地重新分配。对于非法建房、按照规划建房以及违章建筑者,村委会将依照国家有关法律法规、本村的村民自治章程以及村民代表会议通过的村建设规划,进行及时处理。这些措施改变了村民过去建房无规划、占用耕地等实际问题,提高了村集体土地资源的利用效果。
第五件大事:让村民子女享受最好的教育环境
在新任村支书和村主任蔡的积极推动下,村委会把“教育兴村”作为头等大事来抓。西山村原来的小学占地面积只有13亩,课室年久失修,全校有7间课室成了危房,部分学生被迫迁到合作社暂时上课。而且,原来的校园被乡村建设包围,噪音滋扰,卫生条件差。为了改善办学条件,西山村委会动议搬迁和新建西山小学。
这项工程大约要投资600多万元,经费主要来自本地的征地补偿款。村里动用这幺一大笔资金,肯定会有不同的意见和看法。有的村民反对由村里投资新建新村小,认为那是政府教育部门的事情,要求将投入学校建设的款项分到个人手中。另一部分村民则认为,由村里出资新建新村小是造福桑梓、功德无量的大好事,而分光吃光就是没有眼光。针对村民的意见分歧,村委会召集了全体村民代表和社员代表开会,由会议表决出一个方案。在这次民主决策会上,村委会陈述了新建村小的必要性、紧迫性,向与会代表提出了村委会拟订的建校方案,提请村民与社员代表讨论通过。结果,建校方案获得民主通过。
为了防止“豆腐渣”工程,村委会决定西山小学的建校工程全部向社会公开招标。措施主要是:张贴招标通知,规范小学建校工程,定时间、定地点、定限价、带押金、当场公布招标结果。为保证工程质量,村委会主任和一名村委委员重点抓基建工程质量监督,防止出现偷工减料的现象。经过1年多的努力,占地41亩的新西山小学落成了,全体师生员工搬进的新学校。新学校共有标准课室20间、图书室1间、科技活动室2间、教师办公室6间,田径运动场1个以及综合运动1间等。同时,教学大楼四周和田径场地铺设了整齐的草地,种植了榕树和四季花木。
师生们搬进了条件优越的新校舍,告别了过去的危房、噪音和粉尘。为了在西山村营造积极向学的文明新风,村委会新办的股份制公司——康联公司决定,凡是公司股东的子女在西山小学就学的,一律免费入学,由公司赢利来支付学费。2000-2001学年,村公司共支付了22万元。此外,村里还设立了奖学金,本村就读的中学生可以向村委会提出助学金申请。为了鼓励本村学子积极向学,村里重奖考取大学的村民子女并资助贫困家庭的大学生。
西山小学的成功兴建,已成为西山人的口碑,这是因为他们实实在地感受到了民主选举和民主治村带来的好处。
第六件大事:把村里的路修好,为村民办实事
村民们对原村领导班子的另一个不满,就是他们当政期间,村里的道路几乎没有什幺维修和建设,连结各村民小组之间的路都是泥泞沙土。村主任说:“村里的旧路年久失修,村民怨声四起,我们村委会实行招标维修保养村里的主要路段。投标时间是两年,标投金额是38000元。路修好了,村民的气也就顺畅了。”
新当选的村委会,把铺设水泥路作为日常工作的重要内容。两年多来,党支部和村委会积极协助政府市一环路建设工程,终于在2002年春节前通车;本村沥口社铺设了村内水泥道路;规划中的西山新村的水泥路工程基本完工;西山小学到村委会的道路也实现了混凝土化。
除了改善村里的交通条件外,村委会还为村民办了4件实事:1)为方便村民子女入托,村委会支持本村的民办幼儿园兴建,给予优惠提供场地,同时开通了免费校巴,接送村民子女入幼上学。2)为了减轻村民收割稻谷的劳动强度,村委会以福利的形式在2000年夏收期间购买了4台珠江牌收割机,得到了村民的赞许。3)在办好村民饮用自来水的基础上,铺设厂用自来水工程,改善村里的投资办厂环境。4)在村里的主要公路路段架设路灯,路边植树培草,美化西山村的景光。
第七件大事:兴办股份制公司,把村里的经济搞上去
新当选的村主任是经济能人,村民选举他的最大期望就是在他的带领下实现共同致富,这无疑是个很重的压力。村主任心里十分明白,共同致富是村民的期望,但共同致富不能靠“杀富济贫”这种典型的短期行为来实现。为了促进西山村经济发展,村委会采取自愿入股的形式注册成立了西山村康联经济发展有限公司,由这个公司统筹西山的经济发展工作。
2000年夏秋之季,经全体村民代表和社员代表会议讨论通过,康联公司成立了。这个公司的建构方式是,以各合作社为基础,按照入股自愿、自负盈亏、共担风险的原则,村民个人自愿入股,组建起具有法人地位的股份制有限公司。村委会与康联公司是紧密型结构,即由村委会主任兼任村公司的董事长,由一名分管经济工作的村委担任公司总经理。在股份配置上,村委会占30%的股份,其它各小村(合作社)占70%的股份。目前,全村10个合作社中,只有1个合作社不愿加入这个股份公司。因此,本村康联股份有限公司,在性质上不是原有的“西山村经济合作联社”的简单翻版。
康联公司经营两年以来,共赢利240万元。主要经济来源渠道有:村厂房出租经营收入,公共工程承包经营收入等。公司利润分配,除了按人头股进行分红以外,最大的开支就是本村的教育投入。表3(略)是康联公司2001年分红表。
四、积累式的制度化
从前面的分析不难发现,村民直选有可能把蔡伯高这样的经济能人选入村委会,从而形成能人治理结构。我们的分析也表明,能人治理与民主治村可以有机地结合起来,从而避免从“能人治理”滑向“能人独裁”。这就有助于解决“能人先衰”的难题。
一般而言,对于建立在民主选举基础上的能人治理而言,最大的问题不是来自三年一届的村民选举能否持续地选出类似能人,而在于每一个当选的能人所制定的那些行之有效的治村措施能否通过制度化的形式巩固下来,使好的制度不因人事的更迭而废止。简单地说,就是是否能够避免人亡政息的难题。
毫无疑问,谁也无法保证每一届村委会选举都能选举出既有能力又有公心的精英人物。但是,如果每一个当选的精英人物,他们发展农村经济的成功经验、他们在村庄民主治理中形成的风格,他们集中群众智能而形成制度创新等等,能够一点一滴地积累起来并制度化的话,那幺村民直选举对民主治村的贡献也就一点一滴的积累起来了。这种积累式的制度化,既是村民选举的民主成果的积累式保护,也是建构好的村庄治理结构的基本路径。
当笔者问西山村现在村主任,是否继续愿意当这个村委会主任时,他的表态是否定。他说到:“我是西山村村民直接选举出来的第一任村长,我体会到了一种群众信任的压力,这就是尽我的一切可能,为信任我的村民办点实事。我觉得,最重要的是要开个好头,把新的规章制度建立起来,把村干部该做什幺和怎幺做规定得清楚明白一点。并在今后一点一点地完善,今后工作也就好办了。”言下之意,也就是把民主治村的好方式、好办法和好措施制度化并巩固下去,从而不要过分依赖某一个或某几个经济能人或精英人物。如果民主的制度建设是积累式发展的,那幺制度化的民主治理将会走进一个不需要能人的时代。
毫无疑问,这样的制度化工作,需要一点一点的积累,换句话说,就是需要在三年一届的村民直选中不断地完善、巩固和发展。实际上,在西山村,直选产生的第一届村委会,三年来所做的主要的工作也就是制度化的工作。这样的制度化工作仅仅在一届任期内是不可能完成的,必须要在今后的换届选举中不断地摸索适合本村新形势、新发展的好的治理方法并继续制度化,才能建构起一个良好的基层治理结构。
五、结论
村民直选为农村建立一个好的治理结构提供了民主参与的机会。获得了村民直选机会的村民,有机会把他们心目中的精英人物推上村政的舞台,并期待这些精英人物为他们谋求实际利益,从而体现出村民理性选择的动机。西山村这个典型案例还表明,一个村里的经济能人,即使其候选人资格都存在争议,只要村民的民主权利是真实的,那幺村民们也会充分运用现行的法律和政策,把这样的精英人物卷入民主的旋涡。
那些依靠村民投票信任而走向村政舞台的精英人物,如果要发挥其角色功能,既离不开政府的支持和认可,更离不开村民的群众支持。在西山村,通过民主选举而建立起来的村委会,扩大群众支持的办法就是拓宽村民参与的渠道,融“村民代表”与“社员代表”为一体的其目的,就是为了扩大村民民主决策、民主管理的权威。而民主化程度的提高,使村委会的建章立制更有权威性,从而提高了村委会的权力地位。村委会权权力地位的提升,则为民主治村及其制度化提供了良好的政治基础。
我们从西山这个案例还看到,民主治村的制度化程度越高,那幺精英治理蜕变成强人专断的可能性越小。在这种制度环境下,当选精英为选民谋利益的动机也就越强烈。西山村村委会在短短的三年时间,连续做了七件大事,这七件大事都是实实在在的村民自治工作。村民从这些自治实践中获得的利益,也就是民主选举和民主治村所带来的好处。
“积累式制度化”这个概念是有意义的:如果民主的制度建设不是积累式的,那幺村民选举的成果就难以巩固,良好的治理结构也就无从建构;如果民主的制度建设是积累式的,那幺民主的发展前景就是告别能人。
[1]本文是笔者主持的教育部人文社会科学十五规划项目“中国农村权力结构”的阶段性成果。参加西山村调查的人员有童晓频、陈云嫦、蔡连荣、贺利平,以及中山大学政治学与行政学系硕士研究生郑慧华、宋作海等。 [2]在广州地区的大部分农村,村民小组的实体组织是合作社,合作社的负责人是社长,由全体社员直接选举产生,各合作社的最高决策机关是社员大会。合作社职能相当于人民公社时期的生产队。合作社有自己的公章和财务管理机构,合作社具有独立的法人资格,目前仍然是村民土地承包、福利分配等方面的基本经济单位。在各小村合作社的基础上,大村(村委会)设立合作经济联社,为大村的集体经济组织。
时间:2003年1月8日 来源:中国选举与治理网
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经济学强调激励。 我很想知道,在乡村里,人们竞选村长的激励是什么? 西山村选出了强人当村官,这个行动从一开始就遭到旧有的权力结构的反对。这里面有多少原因是出于对利益的维护呢?我们不得而知。 强人当选后建立了相当完备的制度,这个制度有两个特点,第一就是相对严谨,特别对村干部的行为(尤其涉及财务支出、资产管理和建设性的项目)做了详细的规范,做到有章可循,第二是建立了村民参与和监督的制度,与村务公开配合,把村官的活动放到阳光之下。 但是,我对制度的有效性总还是抱有怀疑。因为事情最后都还是人做的,制度的完善可以杜绝一些贪腐,可以保障村民的利益,但在当下的中国,除了经济发达地区(如西山村),乡村可能还不能无为而治,这就要求出现强人村官。但是强人愿意做村官,又总是有其利益的考虑的。怎么样才能让村官这个位置上的人,既有很强的能力,又愿意在制度的框架内发挥其才干呢?因为如果没有足够的正面激励,强人就不愿意参选,如果不是强人在那个位置上,又提供不出让村民满意的行政产品和服务。这么一来,结果就很可能是,制度又变成了表面的文字,实际运作的还是与激励有关的潜规则,而且村民还必须无奈的接受它。
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